La controvertida Historia del FMI
Creación
Érase una vez un pequeño pueblo del estado de New Hampshire (EEUU) llamado Bretton Woods. En 1944, con la Segunda Guerra Mundial llegando a su fin y habiendo fragilizado enormemente la economía mundial, se celebró una conferencia. En aquella ocasión se discutió sobre qué hacer para evitar una nueva espiral depresiva como la de los años treinta; espiral depresiva como consecuencia de la deflación originada por el patrón oro y las políticas de devaluación de “empobrecer al vecino” además de la crisis de sobreproducción. La necesidad de asegurar la estabilidad del sistema financiero internacional acarreó el nacimiento de dos instituciones: el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
El FMI recibió críticas incluso antes de su propia creación. Al principio, el FMI no era considerado como algo necesario. De hecho, la creación de la FAO era prioritaria. El argumento usado para explicar la inutilidad de tal institución lo dejó David Hume, diciendo que las naciones llegaban al equilibrio automáticamente por medio del comercio internacional y las variaciones de competitividad, y que por lo tanto no se requería de ningún árbitro supranacional.
La cuestión de la estabilidad, mencionada anteriormente, también estaba al orden del día. La estabilidad interna concierne a los precios y el empleo mientras que la estabilidad externa se centra en los tipos de cambio. Se pensó que la estabilidad interna era más importante y por lo tanto la institución actuó más en este sentido.
La creación de dicha institución no era la única propuesta sobre la mesa. Había otras. Una alternativa de la que todavía se habla hoy en día es la que propuso (otra vez) Keynes. Su nombre es el “bancor” y la idea que encerraba era la de una moneda mundial desconectada del oro y controlada por una entidad supranacional independiente. Pero esto se dejó de lado.
Tras el final del patrón oro en 1933, H.D. White fue el encargado de idear un sistema que diera estabilidad monetaria a EEUU, Gran Bretaña y Francia, principales socios comerciales. En 1936 sugirió un fondo de estabilización que se incluiría en los presupuestos de los tres países. Así, si un país tenía desajustes, los otros dos podrían acudir en su ayuda. Sobre estos cimientos nació el FMI, la propuesta renovada que White planteó en 1942 de un “Fondo de Estabilización de las Naciones Unidas” cobró vida tras Bretton Woods. El FMI sería un fondo constituido por las monedas aportadas en forma de cuotas por los países miembros.
¿Y cómo funcionaba?
El poder de decisión de cada país en el seno de la institución se media en relación con la cuota aportada. El que más dinero aporta, mayor peso tiene su voto. Así, los países ricos tienen mayor peso en el ámbito ejecutivo. Por convención, se llegó al acuerdo de que el presidente del Banco Mundial seria siempre un americano mientras que el del FMI seria europeo. Pero las cosas están cambiando en el contexto actual. Hoy en día países como China o India están infrarrepresentados y esto provoca tensiones. De hecho, China está creando sus propias instituciones internacionales, con por ejemplo un banco que financiara enormes proyectos en Asia y del que los países europeos no quieren verse excluidos para poder sacar jugosos contratos para sus multinacionales.
Entrada en escena
Así pues, a partir de Bretton Woods y con la creación del FMI el sistema financiero se puso a rodar de forma distinta. La libra esterlina cedió definitivamente su plaza al dólar, que se convirtió en la moneda de reserva mundial.
¿Y por qué el dólar? ¿Es esto un ejemplo flagrante del imperialismo americano que muchos aborrecen o tiene alguna explicación racional?
Lo cierto es que detrás de esta decisión hay una lógica consistente. Dejando de lado el hecho de que esto beneficiaba claramente a EEUU (luego veremos cómo), que velaba por sus intereses, el dólar era la moneda más fuerte. La economía americana era la más dinámica y sin duda tenía la hegemonía en aquél momento. Francia y Gran Bretaña pasaron a ser deudores netos y sus monedas ya no podían cumplir con la función de reserva mundial. Si todos los demás países querían comprar bienes producidos en EEUU, lo que necesitaban era dólares. Y Estados Unidos estaba dispuesto a dárselos. El dólar se convirtió así en la única moneda de reserva mundial y todos los tipos de cambio se anclaron a ésta divisa. Se estableció que el dólar seria convertible en oro a razón de $35,70 la onza y los demás países miembros del FMI se comprometían a mantener fijas las paridades de sus monedas.
¿Y cómo se mantenían fijas estas paridades?
Los tipos de cambio podían reajustarse en caso de desequilibrios, pero siempre mediante negociaciones en el seno del FMI. La tarea de mantener fijos los tipos de cambio la llevaban los bancos centrales. Cada país disponía de reservas en dólares que vendían o compraban en el Forex. Cuando un país había importado más que exportado se encontraba con problemas de déficit exterior.
Hay varias formas de reducir el déficit de la balanza exterior.
Una de ellas es la de reducir los salarios. Esta medida permite reducir los costes de producción de las empresas y vender más barato en el mercado internacional; una forma rápida de ganar en competitividad.
Otra manera es la depreciación de los tipos de cambio. Así, a ojos de los consumidores extranjeros los bienes del país en cuestión serán más baratos. Esto presenta inconvenientes: para los consumidores locales, los bienes extranjeros serán más caros. Además, se corre el riesgo de que los inversores extranjeros retiren su dinero acarreando una fuga de capitales.
Dos medidas más obvias son las de subsidiar exportaciones o restringir importaciones, pero esto se hacía cada vez más difícil con el desarrollo del GATT.
En esos casos de déficit exterior, el FMI gustoso le prestaba dólares para evitar que el país tuviera que reducir salarios o devaluar. Lo hacía a cambio de lo equivalente en moneda local y con ciertas condiciones para reducir dicho déficit.
¿Y a todo esto… como se beneficiaba Estados Unidos de la situación?
El FMI era un fondo dotado de divisas de todos los países miembros. Pero si el FMI tenía que dejar dólares a todos los países con desajustes económicos, ¿de dónde sacaba tantos dólares? De Estados Unidos, obviamente… del Tesoro Americano.
La crítica ya la hizo Keynes en el momento de su creación. El británico dijo que el FMI era lo opuesto al patrón oro y que supondría poner el sistema financiero bajo la influencia del Tesoro americano. El hecho de que su sede se ubicara en Washington habla por sí solo.
El famoso Plan Marshall fue visto como ayuda humanitaria y reconstrucción financiera, pero lo cierto es que ayudó enormemente para ese problema del que se debía ocupar el FMI. Las economías en cuestión (18 europeas) hacían frente a un doble desafío: tenían necesidad de importar muchos bienes de consumo e industriales pero tenían limitadas reservas de monedas fuertes para hacer dichas compras. Esto se denominó el “dollar gap”. El Plan Marshall sustituyó así al FMI, que no tuvo que adoptar ningún programa en sus primeros 7 años de funcionamiento.
¿Y Estados Unidos tenía dólares para todos? O mejor dicho, ¿tenía suficiente oro para cubrir todos los dólares que circulaban?
En 1960 se empezaron a entrever problemas de estabilidad monetaria. Las reservas de dólares en manos extranjeras superaban las reservas de oro del Tesoro Norteamericano. Mantener el patrón oro-dólar era un problema para la economía estadounidense ya que precisaba de una devaluación interna para poder aumentar la competitividad. En 1971, con un dólar fragilizado y las monedas europeas y japonesa recuperando su fuerza quedaba claro que Estados Unidos debía devaluar. En aquél entonces EEUU estaba inmerso en la Guerra de Vietnam y no querían mostrar signos de debilidad económica. Por lo tanto el Presidente Nixon terminó de manera unilateral con la relación oro-dólar. Llegó así la liberalización de los mercados de divisas y del oro, enterrando el sistema de Bretton Woods. La onza pasó de $ 35,70 en 1971 a $ 199 en 1975 y a $ 455 en 1980.
La era post-Bretton-Woods
El fin del patrón oro-dólar provocado por Nixon dejo lugar al diseño de un nuevo sistema para los años venideros. El dólar se devaluó frente al oro y frente a las monedas europeas y japonesa. En Europa el régimen de tipos flotantes dio lugar a más inestabilidad comercial con la que se intentó lidiar mediante el sistema de la “serpiente monetaria”.
La década de los setenta significó un cambio importante en lo concerniente a la institución. El FMI tuvo que adaptarse ya que su objetivo inicial, el de ayudar a los países a mantener los tipos de cambio “correctos” acordados en Bretton Woods, se había vaporizado. Sin duda, el FMI encontró otra función.
Se cambiaron sus estatutos, en concreto se modificó el artículo IV para darle a la institución otro rol más abstracto y aludido por más asuntos. En cierto modo pasó de garante de la estabilidad cambiaria (de tipos de cambio) a un policía de los bancos y de la deuda. Además, el Fondo comenzó a publicar numerosos estudios: “World Economic Outlook”, “Global Financial Stability Report”…
En ese mismo momento, el Fondo se expandió acogiendo a nuevos miembros, sobre todo países en desarrollo con más inestabilidad financiera. El FMI pasó de dejar a unos pocos países para lidiar con problemas de divisas a prestar a un mayor número lidiando con crisis bancarias y de deuda. Así, de ayudar a países con problemas temporales, se pasó a ayudar de manera crónica a muchos más estados, normalmente en desarrollo, y a mucho más largo plazo (algunos programas duraron más de 20 años).
La subida del precio del petróleo, que cuadruplicó, causó graves problemas para la balanza de pagos de países importadores.
¿Cómo ocurrió?
Los países emergentes productores de petróleo se frotaron las manos. Nació la dinámica de “reciclaje de petrodólares”. Esto consistía en lo siguiente: los exportadores de petróleo depositaban excedentes en intermediarios financieros internacionales que con ese dinero comenzaron a prestar más a países en desarrollo. Los países en desarrollo tomaban prestado para cubrir déficits masivos: no tenían petróleo pero los tipos de interés eran muy bajos así que se lo podían permitir. Al subir el precio del petróleo, de la mano con la inflación (que se debió en mayor medida a la liquidez de dólares excedentes), los precios de los bienes también subieron y la gente creyó que la tendencia seguiría a largo plazo.
El caso es que en 1979 Estados Unidos subió sus tipos de interés provocando graves problemas en las balanzas de pagos de los países que se habían estado endeudando (ya que las deudas eran de interés variable o a corto plazo). La política restrictiva de la Reserva Federal hizo que el dólar se apreciara, lo cual aceleró éste proceso. A principios de las 1980’ los precios se desmoronaron y el precio de la deuda se disparó para los países en desarrollo. Las deudas resultaban impagables.
Un ejemplo de esto fue Brasil. Para lidiar con el déficit que sufría en ese momento, el país pidió prestado a bancos privados dado que no pedían condición alguna. Más tarde, Brasil se vio obligado a pedir más dinero al FMI para pagar su deuda con estos bancos privados. De esta forma, el FMI se vio ayudando a bancos americanos, británicos y suizos en vez de a Brasil en éste caso.
En 1987 en FMI introdujo una nueva modalidad de programa, ya que la mayoría de sus clientes eran países con bajos ingresos. Esta modalidad (ESAF) consistía en prestar a bajos tipos de interés a los países con bajos ingresos. Se puede decir que esta medida llegó un poco tarde y dejó que se asentase la “década perdida” en Latinoamérica y África.
En los años ochenta nuevas teorías económicas fundadas y nuevos modelos habían impulsado políticas liberales. Estas políticas fueron lideradas con optimismo por Reagan y Thatcher. Se pueden resumir en los diez puntos que se destacan en el llamado “Consenso de Washington” formalizado por John Williamson. Se trataba de un conjunto de políticas con las que supuestamente todo economista estaría de acuerdo. Diez puntos de no causaban controversia. Curiosamente tras el aplique de estas políticas en América Latina o en Asia las medidas fueron de lo más debatido.
Crisis de legitimidad y credibilidad
El FMI lleva años haciendo frente a un problema de legitimidad. Dos visiones se oponen: una ve a la institución como un organismo honesto y la otra la ve como el brazo derecho de los gobiernos más poderosos. El hecho de que Estados Unidos tenga de facto un poder de veto acrecienta el número de adeptos de esta última visión.
¿Cómo es que Estados Unidos tiene derecho de veto y no los demás?
El FMI funciona gracias a la contribución de todos sus países miembro. Los 189 miembros representan casi la totalidad de los países del mundo, solo un puñado están excluidos como Corea del Norte, Palestina o Andorra. Cada país, según su PIB y otros criterios como el grado de apertura, la variabilidad económica o las reservas internacionales, suscribe una cantidad de dinero. A partir de esta cantidad se deriva el correspondiente peso del voto de cada país.
En 2016 Estados Unidos es el máximo contribuyente con $ 58 000 millones, lo cual le hace merecedor del 16.66% de los votos. Tuvalu, el más modesto inversor con $ 1,8 millones, dispone tan solo del 0.03% de los votos. Dicho así quizás parezca muy injusto, pero también hay que relativizarlo comparando el número de habitantes de cada país: EEUU con 316 millones en 2013 frente a los 11 000 de Tuvalu. Visto así, lo injusto pasa a ser el caso de China con el 6,14% de los votos, que como he mencionado anteriormente, está creando sus propias instituciones donde será más influyente.
Así como se puede justificar el hecho de que tras la conferencia de Bretton Woods se tomara como referencia el dólar, la toma de decisiones en el FMI es criticable. Como dicen los estatutos de la propia institución, las decisiones importantes han de ser tomadas con el 85% de aprobación. Esto, implícitamente le da derecho de veto a Estados Unidos que tiene más del 15% de los votos. Aquellos países que han crecido mucho en los últimos años como China (6,14% de los votos tras la reforma), India (2,66), o incluso Rusia (2,61%) y otros emergentes pueden sentirse infravalorados frente a países como Qatar (0.18%) o Luxemburgo (0.29%).
En cuanto a la credibilidad del FMI, lo cierto es que ha sido mermada a lo largo de numerosos fracasos en distintos países, sobre todo en Latinoamérica o el Sureste Asiático. Son dos episodios importantes de la Historia del FMI en los que no vamos a ahondar pero estarán disponibles (junto a otros) en otro artículo dedicado a las actuaciones del FMI.
Al principio, el Fondo debía intervenir a corto plazo. La idea era la de prestar dinero a un país, recomendar unas políticas correctas que ayudaran al país a corregir el problema de la balanza de pagos y devolver el préstamo. Lo que ocurría en realidad era que los países volvían, año tras año a renovar los préstamos.
Para salir de la crisis asiática de 1997, el FMI ayudo mediante sus préstamos condicionales. Las reformas recomendadas a llevar a cabo eran siempre las mismas: aumentar tipos de interés, cerrar bancos, liquidar empresas con deudas, recortar empleo… Cuando voces economistas empezaron a criticar esas reformas, el FMI culpó a la corrupción en esos países. “Los mercados saben lo que hacen, los gobiernos son parte del problema” era la directriz general. El hecho importante es que en vez de seguir las recomendaciones del FMI, Malasia impuso el control de capitales y salió de la crisis antes que los demás. Para el Fondo, que estaba en contra del control de capitales, fue visto como una derrota.
Pero esto no es todo. Tras la burbuja tecnológica de los años 2000, Estados Unidos actuó de manera totalmente opuesta: salvó a los bancos, redujo tipos de interés y nacionalizo empresas como Chrysler o General Motors. Al apoyar estas políticas el FMI dejó a la gente pensar que había un doble rasero y su credibilidad disminuyo.
Como consecuencia de estos fracasos, muchos gobiernos han ido optando por devolverle el dinero para prescindir de las condiciones y políticas restrictivas que imponía.
Esto último llegó a provocar una crisis de presupuesto en la institución. El FMI tiene a su cargo a trabajadores y sobre todo economistas a los que tiene que pagar. Los salarios son fruto de los intereses que recoge de sus préstamos. Si durante un tiempo no concede préstamos o los países no le pueden devolver, la institución no saca beneficio suficiente… Esto pasó entre 2001 y 2004 y el FMI no tenía suficiente para pagar a sus empleados, señal alarmante de que su prestigio caía en picado.
El hecho de que el FMI creara una oficina de evaluación independiente para clasificar sus propias políticas no parece haberle ayudado a lavar su imagen a ojos de la gente…
¿Y ahora?
Después de todo, hoy en día el FMI sigue estando en el punto de mira de los debates. Los que abogan por suprimirlo no lo hacen por las mismas razones. Unos opinan que el FMI es la herramienta predilecta de los países ricos, otros en cambio, argumentan que el FMI presta con el dinero de países “serios” a gobiernos irresponsables y corruptos. A pesar de ello, el FMI tiene respaldo asegurado.
¿Es el FMI prescindible en el mundo en el que vivimos?
El Fondo fue creado en 1945 para asegurar la estabilidad cambiaria y acordada en la conferencia de Bretton Woods para evitar catástrofes como la de 1929. Tras el desplome del sistema basado en el patrón oro-dólar en 1971, su rol pasó a ser menos concreto y actuó como vigilante de la deuda y prestatario en última instancia. Esto implicaba cambios en la forma de actuar de la institución: los préstamos ya no eran de tan corto plazo y las cantidades eran más grandes.
Antes, durante, y tras la crisis del 2008 el FMI ha fracasado (esto es pura opinión). Fracasó en Asia en 1997, fracasó en Rusia en 1998, fracasó indudablemente en Argentina en 2001 y fracasó en Estados Unidos en 2007. ¿Para qué sirve el FMI ante una crisis si no puede preverla ni posteriormente mostrar la senda del crecimiento y menos aún del desarrollo económico?
Uno de los cambios fundamentales ha consistido en las cantidades prestadas por el Fondo. En sus orígenes y para lidiar con problemas de divisas, el FMI prestaba en torno al 2% del PIB del país recipiente mientras que ahora ha estado prestando entre el 10 y 16% del PIB del país recipiente. Un país miembro podía esperar obtener préstamos de entre 200% y 600% del total de su cuota en un principio. Como prueba del cambio que ha tenido lugar, Corea del Sur obtuvo un préstamo por valor de 1938% de su cuota en 1997; en la crisis de 2008 Irlanda recibió 2322% de su cuota y Grecia 3212%.
¿Cuánto dinero tiene el FMI?
El total de todas las cuotas asciende a unos $ 330 000 millones. Los préstamos más grandes fueron el concedido a Grecia en 2010 (39 851 millones), a Portugal en 2011 (36 326 millones) o a Brasil en 2002 (41 677 millones).
Desde luego es muy distinto prestar a un estado una cantidad equivalente al 2% de su PIB que al 16%. Las ingentes cantidades de dinero que está prestando el FMI a Grecia o a Ucrania son consideradas un error fatal. Grecia ya está atrapada en la espiral de la deuda y habiendo alquilado su futuro para unos cuantos años, se ve obligada a vender playas. Aun así la posibilidad de que pague la totalidad de la deuda en muchos años sigue existiendo. Quizás aquí haya que relativizar la parte de culpa. En este cuento el Fondo abogaba por unas reformas algo menos estrictas que las que Europa quería imponer. Al no ponerse de acuerdo se llevó a cabo un voto: el FMI contra el Banco Central Europeo y la Comisión. Dos contra uno. Así, la “Troika” impuso su voluntad y el FMI cayó en una trampa.
En cuanto a Ucrania… todo está menos claro. El destino del país no depende solamente de las reformas sino también del futuro de un conflicto helado y la tensión con el impredecible vecino ruso.
Queda por decir que la función de las instituciones internacionales se hace más importante en un mundo multipolar. En el mundo unipolar de la posguerra la potencia hegemónica estadounidense guio el crecimiento y aseguró el sistema financiero del momento. En el mundo de ahora, con polos antagónicos y nuevos emergentes que habrá que tener en cuenta pronto, las instituciones deben ser flexibles y permitir una toma de decisiones rápida. Hace falta un sistema de votos acorde con la situación actual y que otorgue a cada estado la plaza que merece.
El hecho de que Estados Unidos maneje un déficit comercial descomunal y absorba los recursos financieros del resto del mundo con el ojo ausente del FMI pone de manifiesto el doble rasero. Prudencia fiscal para el Sur y carta de libertad para la mayor economía del mundo; hay un problema ético en todo esto.